ביהמ"ש אינו מוסד תכנון ולא יתערב בהחלטת המועצה שלא לאשר בנייה בשטח פתוח

השופטת מ' נאור:

1.        לאחר גלגולים שונים, עליהם נעמוד בהמשך הדברים החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבניה שלא לאשר את תוכנית חפ/794/א (להלן: התוכנית). בכך אימצה המועצה הארצית החלטה שניתנה ברוב (תוך שימוש בקול מכריע של יו"ר הוועדה) על ידי ועדת המשנה שלה לעררים. בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (השופטת בר-זיו) החליט להתערב בהחלטתה זו של המועצה הארצית. בפסק דינו קבע בית המשפט כי החלטת הרוב של ועדת המשנה לעררים כפי שאומצה על ידי המועצה הארצית "אינה יכולה לעמוד וכי יש להעדיף את החלטת הועדה המחוזית ודעת המיעוט בועדת המשנה לעררים כמשקפות את המצב התכנוני הראוי".

2.        על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מונחים לפנינו שלושה ערעורים. ערעורה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (עע"ם 9158/09), ערעורם של שכנים שהגישו התנגדות לתוכנית (עע"ם 9057/01) וערעורה של אדם טבע ודין (עע"ם 9150/09). המערערים כולם טוענים כי לא היה מקום לכך שבית המשפט המחוזי יתערב בשיקול דעתה של המועצה הארצית ויעדיף תחתיה את החלטת הוועדה המחוזית ואת דעת המיעוט בוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית.

3.        חברי השופט ע' פוגלמן החליט ביום 18.2.2010 במסגרת עע"ם 9158/09 לעכב את ביצועו של פסק הדין עד למתן החלטה בערעור. מסקנתי היא כי - דין הערעורים להתקבל. לא היה מקום לכך שבית המשפט יחליף את שיקול דעתה של המועצה הארצית בשיקול דעתו, ויש להחזיר על כנה את החלטתה של מליאת המועצה הארצית.

גלגוליה של תוכנית

4.        עד כה דיברנו על "התוכנית", ולא הבהרנו במה המדובר. עתה נבאר. מדובר בשטח מקרקעין שהמשיבה מס' 1 היא בעלת הזכויות בו המצוי בשכונת "אחוזת שמואל" על הר הכרמל. המשיב 2 הוא הבעלים של מבנה ששימש כמסעדה - בית קפה הקרוי "השמורה", שהוקם על שטח המקרקעין. על פי תוכנית מנדטורית השטח (המצוי כיום בין אזורי מגורים) הוא שטח פתוח המוגדר כשטח שייעודו שימור במצב טבעי. על השטח חלה גם תוכנית בנין עיר מפורטת לחיפה חפ/794 שאושרה בשנת 1953. תוכנית זו גרעה חלק מהוואדי המצוי במקום וייעדה אותו כשטח לבתי מלאכה תוך שהותרה בנייה בהיקף של 7.5% מהשטח. יחד עם זאת נקבע בתכנית כי השימוש לצרכי תעשיה ומלאכה יותר רק למי שהיו בעלי הקרקע ביום אישורה, וכל עוד הם בעלי הקרקע. מאז אישורה של התוכנית התחלפו הבעלים כמה פעמים ועל כן חזרה הקרקע לייעודה המקורי. במועד כלשהו ניתן היתר לבנות מכבסה במקום. בשנת 1983 הגיש בעליה הקודמים של הקרקע מר אליעזר גל בקשה לשימוש חורג כך שיותר לו להשתמש במבנה שהוקם כמכבסה למועדון ובית קפה. בקשה זו נדחתה. הוועדה המקומית קבעה כי אין המדובר בשימוש מותר, וכי שימוש כזה יגרום למטרד. ערר שהוגש על החלטה זו - נדחה. למרות זאת ובהמשך, במבנה שנועד למכבסה, הפעיל מר אברהם יוסף, שהוא בעל הזכויות במבנה, מסעדה ללא היתר. בהמשך, בשנת 1991, החליטה הוועדה המחוזית, בהמלצת הוועדה המקומית, להתיר במבנה שימוש חורג למסעדה ובית קפה לתקופה של שלוש שנים. הוועדה המחוזית המליצה להציג תוכנית למקום שתסדיר את יעוד השטח ותפעול הפאב במקום. בפועל נמשך השימוש במקום כפאב (המכונה "השמורה") ואף הורחב שטח המבנה מעל ומעבר לשטח המצומצם שנועד כאמור למכבסה. השכנים התלוננו על מטרדים שנוצרו, וננקטו הליכים פליליים שונים.

5.        בשנת 2000 הוצא צו הפסקה שיפוטי והפעילות במקום הופסקה, אך הבניה הבלתי חוקית - נמשכה. הוקם במקום מבנה בן שתי קומות בהיקף של 120 מ"ר. ננקטו הליכים פלילים והוצא צו הריסה שביצועו עוכב עד סוף שנת 2010 כדי לאפשר מיצוי ההליך התכנוני והכשרת הבינוי.

6.        נחזור אל התוכנית: בחודש מרץ 1994 יזם מר אברהם יוסף את התוכנית נשוא ענייננו לפיה ישונה יעוד המקרקעין מאזור בתי מלאכה לאזור מסחרי. הוועדה המקומית לתכנון ובניה התנתה את קידום התוכנית בכך שהיזמים ירכשו את כל הקרקעות הסמוכות, ואכן היזמים רכשו 5 חלקות נוספות, לרבות בעסקת חליפין עם עיריית חיפה שחלק מהקרקעות היו בבעלותה. היזמים הציעו בתוכנית כי בשטח המסחרי יותר שימוש למטרת בית קפה ומסעדה, חניה ועוד. השטח הבנוי בתוכנית המוצעת עמד על 540 מ"ר; ושטחי החניה על 2000 מ"ר.

7.        ביום 7.1.2003 המליצה הוועדה המקומית להפקיד את התוכנית המוצעת. ביום 12.5.2004 דנה ועדת משנה של הוועדה המחוזית בתכנית והחליטה לקיים סיור בשטח במעמד היזמים, העירייה והשכנים המתנגדים.

8.        ביום 14.7.2004 לאחר הסיור בשטח החליטה ועדת המשנה להפקיד את התוכנית בתנאים שונים. שניים מחברי הוועדה המחוזית בקשו לקיים דיון חוזר בפני מליאת הוועדה המחוזית בהתאם לסעיף 11ד לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. דיון כאמור קוים ומליאת הוועדה המחוזית החליטה, ביום 19.10.2004, ברוב של 7 מול 6 לדחות את הבקשה לדיון חוזר ולאשר את ההפקדה.

9.        ב-8.6.2005 פורסמה התוכנית להפקדה ברשומות. הוגשו לה התנגדויות רבות ועל כן מונתה האדריכלית אירית גיל כחוקרת לשמיעת ההתנגדויות. החוקרת הגישה דו"ח מפורט. עמדתה הייתה כי יש, אומנם, חשיבות לשמירת השטח הירוק בין השכונות, אך מסעדה יכולה להשתלב בשטח הירוק. החוקרת הציעה לאפשר פעילות רק במתחם הסגור שנועד מלכתחילה לבית מלאכה, ולאסור כל פעילות של אירוח והסעדה בשטחים הפתוחים. עוד הציעה להגביל את הפעילות באתר עד חצות. החוקרת המליצה גם כי החלק הדרומי של החלקה הגובל באפיק נחל יושאר כשטח ציבורי פתוח בו תאסר כל בניה. היזמים נדרשו להרוס את כל המבנים הבלתי מאושרים כתנאי לאישור התוכנית. 

10.      ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית החליטה ביום 4.7.2006 ברוב של 3 נגד 2 לדחות את התוכנית, ולהשאיר את השטח כשטח פתוח. ביום 22.8.2006 הוגשה בקשה לדיון חוזר במליאת הוועדה המחוזית. ביום 26.9.2006 דנה מליאת הוועדה המחוזית בעניין והחליטה כי אין מקום לדיון חוזר וכי לא נפל פגם בהחלטת ועדת המשנה.

11.      בשלב זה, ונוכח דחיית התוכנית הגישו היזמים עתירה מנהלית (עת"מ 3346/06). בית המשפט לעניינים מינהליים (השופטת בר-זיו) קיבל את העתירה וקבע כי החלטת ועדת המשנה להתנגדויות והחלטתה של מליאת הוועדה המחוזית היו בלתי מנומקות. הדיון הוחזר לוועדה המחוזית. הפעם התהפכה הקערה וביום 25.9.2007 החליטה מליאת הוועדה המחוזית ברוב של 11 חברים מול 4 לאשר את התוכנית במתכונת עליה המליצה החוקרת.

12.      על החלטה זו הוגשו, לאחר קבלת רשות, שני עררים לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית. ערר אחד הוגש על יד עמותת אדם טבע ודין אשר טענה נגד אישור התוכנית. הערר השני הוגש על ידי היזמים שעררו על התנאי של הריסת הבניה החורגת.

13.      חברי ועדת המשנה לעררים נחלקו הן בשאלה האם התוכנית ראויה היא במישור התכנוני והן בשאלה האם העקרון של שמירה על שלטון החוק מאפשר את אישור התוכנית במתכונת המצומצמת עליה המליצה החוקרת. דעות חברי ועדת המשנה היו שקולות. ליו"ר הועדה, עו"ד מיכל ברדנשטיין היה קול כפול בהתאם לסעיף 43 לחוק התכנון והבניה. על כן, ברוב דעות, כשלדעת היו"ר שני קולות, הוחלט לדחות את התוכנית. הנושאים שעמדו ביסוד ההחלטה - ענייני תכנון ועניין השמירה על עקרון שלטון החוק הם שני נושאים מרכזיים שיעמדו לימים גם במרכזה של העתירה שהגישו היזמים ובמרכזו של ערעור זה. על פרטי ההנמקה של דעת הרוב בוועדת המשנה אעמוד בהמשך הדברים.

14.      על פי בקשת חבר המועצה הארצית ובהתאם לסעיף 6(ב) לחוק קיימה ביום 3.2.2009 מליאת המועצה הארצית דיון בתוכנית. ברוב של 16 מתוך 20 החליטה המועצה, ועוד נעמוד על פרטי הדברים, לדחות את התוכנית. בהחלטה זו של מליאת המועצה הארצית התערב, כאמור, בית המשפט המחוזי שאימץ בפסק דינו את עמדת הוועדה המחוזית בגלגולה האחרון.

15.      הנה כי כן, התוכנית עברה גלגולים רבים. נתגלעו לגביה חלוקי דעות בגופי התכנון. גם לפנינו נחלקו העמדות: המועצה הארצית, אדם טבע ודין והמתנגדים לתוכנית צדדו בהחלטת המועצה הארצית. גם הוועדה המחוזית המיוצגת על ידי פרקליטות המדינה כפפה ראשה בפני ההיררכיה של מוסדות התכנון והצטרפה אל המועצה הארצית כמערערת. מנגד צידדו היזמים והוועדה המקומית לתכנון ולבניה, שתמכה ביזמים, בפסק דינו של בית המשפט המחוזי וביקשו לדחות את הערעורים.

16.      עמדתי היא כאמור שדין הערעורים להתקבל, ויש להחזיר על כנה את החלטת המועצה הארצית. בעמדות המצדדים בפסק הדין והמתנגדים לו כאחת נימוקים הן מתחום התכנון והן נימוקים הנוגעים לשאלת הכשרתה בדיעבד של בניה בלתי חוקית בדרך של תוכנית בנין עיר. שני נושאים אלו עברו כחוט השני לאורך כל הדיונים, כשחברים שונים במוסדות התכנון נתנו משקל שונה לשיקולים שונים. מטעמי נוחות נדון בנפרד בשאלה התכנונית ובשאלת הכשרתה של בניה בלתי חוקית באמצעות תוכנית. הדיון יהיה נפרד, ואולם, כפי שאבאר, הסוגיות אינן מנותקות זו מזו.

השאלה התכנונית: בית המשפט איננו מוסד תכנון-על